大政办发〔2018〕70号


大连市人民政府办公厅关于促进建筑业持续健康发展的实施意见

各区市县人民政府,各先导区管委会,市政府各委办局、各直属机构,各有关单位:
    为贯彻落实《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发〔2017〕19号)、《辽宁省人民政府办公厅关于促进建筑业持续健康发展的实施意见》(辽政办发〔2017〕89号)和《辽宁省住房和城乡建设厅关于进一步扶持建筑业企业发展的意见》(辽住建〔2017〕162号)等文件精神,深化建筑业“放管服”改革,加快建筑产业结构调整和转型升级,促进全市建筑业持续健康发展,经市政府同意,现提出以下实施意见。
    一、总体要求
    (一)指导思想。深入学习贯彻党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想,贯彻落实中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神和党中央、国务院、省委、省政府的决策部署,落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,以建筑业供给侧结构性改革为主线,以推进建筑产业现代化为抓手,以保障工程质量安全为核心,以优化建筑市场环境为保障,学习对标上海市经验做法,深化建筑业“放管服”改革,完善监管体制机制,促进全市建筑业全面、协调、可持续健康发展。
    (二)发展目标。努力实现建筑市场规则国际化、分工专业化、监管信息化,大力推动建筑生产组织方式向集约化、产业化、生态化转变。到2020年,工程总承包、工程保险、工程咨询服务等得到广泛应用,装配式建筑、建筑信息模型、绿色建筑、绿色建材等现代产业技术全面推广,职业化、技能化的建筑技术工人队伍基本形成,工程质量安全水平显著提高,建筑市场秩序基本规范。
    (三)基本原则。
    ——坚持科学创新与协调发展相结合。以提高工程质量安全水平为核心,充分运用先进的建造技术、建筑材料和信息技术提升建造能力,推广绿色建筑和绿色建材,推动建筑业转型升级,实现建筑业可持续发展。
    ——坚持市场主导与政府引导相结合。遵循市场经济规律,健全建筑市场机制,充分落实建设、勘察、设计、施工、监理等各方主体权责,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,注重加强政府引导和服务,为建筑业发展创造良好的发展环境。
    ——坚持借鉴学习与重点改革相结合。学习借鉴上海市改革创新的先进做法,立足本市建筑业发展实际,深化建筑业“放管服”改革,积极探索和稳步推进行政审批、招投标管理、施工现场标准化管理等重点领域的改革。
    二、完善建筑市场运行机制
    (四)深化建设工程招投标制度改革。探索建立依法有序的招投标监管规则,努力形成责任明晰、权责一致、运转高效、法治保障的招投标制度体系,营造公开、公平、公正透明的招投标市场环境。按照项目资金来源实行分类监管,民间投资的房屋建筑工程试行由建设单位自主决定发包方式。优化招投标监管流程,实现招标投标交易全程电子化,推行网上异地评标。在施工项目招标中,除技术特别复杂或具有特殊专业技术要求的以外,招标人对投标人的资格审查应实行资格后审制,且中标公示时应公布未通过审查的评审意见。实行资格预审的,应由依法组建的资格审查委员会审查资格申请文件,并公示通过审查和未通过审查的申请人名单及评审意见。规范设置投标人资格条件,严禁招标人设置明显高于招标项目实际需要和脱离市场实际的不合理条件。推行暗标方式评审,依法必须招标且采用综合评估法评审的项目,应采用暗标方式进行技术标评审。(各区市县政府、先导区管委会,市发展改革委、市建委、市交通局、市水务局、市港口口岸局按职责分工负责)
    (五)积极推行建设工程总承包制度。深化建设项目组织实施方式改革,加大工程总承包推行力度,建设单位在选择建设项目组织实施方式时,优先采用工程总承包模式。政府投资项目应完善建设管理模式,积极实行工程总承包。装配式建筑原则上应采用工程总承包模式。完善配套政策,建立健全与工程总承包方式相适应的招投标、施工许可、分包管理、工程造价、竣工验收等管理制度和操作流程。提升企业工程总承包能力和水平,完善工程总承包企业组织结构,加强工程总承包企业人才队伍建设,培育一批总承包企业,发挥示范引领带动作用。研究制定相应的工程计价、工程款结算等配套政策措施,积极解决工程总承包项目实施的有关问题。(各区市县政府、先导区管委会,市发展改革委、市财政局、市建委、市交通局、市水务局、市港口口岸局按职责分工负责)
    (六)加快推进现代工程咨询业发展。大力培育全过程工程咨询企业,鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、造价等企业加快转型发展和人才培养,发展全过程工程咨询服务。政府投资工程应带头推行全过程工程咨询,鼓励非政府投资工程委托全过程工程咨询服务。提高监理企业核心竞争力,创新工程监理服务模式。对于选择具有相应工程监理资质的企业开展全过程工程咨询服务的工程,可不再另行委托监理。强化对工程监理的监管,强化注册监理工程师执业责任落实。(各区市县政府、先导区管委会,市发展改革委、市建委、市交通局、市水务局、市港口口岸局按职责分工负责)
    (七)加强承包履约管理,推行工程担保制度。全部使用国有资金投资或以国有投资为主的建设工程,应当采用工程量清单计价;非国有资金投资的建设工程,鼓励采用工程量清单计价。将依法设立的投标保证金、履约保证金、工程质量保证金、农民工工资保证金等纳入工程担保范围,支持采用银行保函、工程担保机构担保等方式代替现金,降低运营成本。对企业提供的工程银行保函、担保机构担保,各有关部门、单位和企业应予以认可,不得拒绝接受。建设单位不得将应由自身缴纳的保证金以各种名义转嫁给建筑业企业。切实建立双向担保制度,建设单位凡要求承包企业提供履约担保的,必须对等提供工程款支付担保,否则视为建设资金未落实,不予办理施工许可证。(各区市县政府、先导区管委会,市财政局、市建委、市交通局、市水务局、市港口口岸局按职责分工负责)
    (八)规范工程价款结算。严格按合同约定执行工程预付款、进度款、竣工结算和工资支付制度,推行施工过程结算,建设单位应按合同约定的计量周期和工程进度足额支付工程款。严格竣工结算时限要求,在规定时限内未完成审查或未提出异议的,视为认可承包人提交的竣工结算报告。审计机关依法对国有资金投资和以国有资金投资为主的项目进行审计监督。建设单位不得将未完成审计作为延期工程结算、拖欠工程款的理由。未完成竣工结算的项目,有关部门不予办理产权登记。对长期拖欠工程款的单位,不得批准新项目开工。通过经济、法律等手段约束建设单位履约行为,预防拖欠工程款。(各区市县政府、先导区管委会,市发展改革委、市人社局、市财政局、市国土房屋局、市建委、市审计局、市交通局、市水务局、市港口口岸局按职责分工负责)
    (九)加强建筑市场监管和完善建筑市场信用体系建设。加强事中事后监管,逐步实现现场质量安全监督与资质资格、招投标、施工许可等管理相结合,实现施工现场与建筑市场“两场”联动。深入开展建筑市场执法检查,按照“全覆盖、零容忍、严执法、重实效”的原则,加大执法检查力度,严厉查处建筑施工违法发包、转包、违法分包、挂靠等违法行为。对检查认定有违法发包、转包、违法分包、挂靠等违法行为的单位和个人,依法给予罚款、停业整顿、降低资质等级等处罚;情节严重的,吊销资质证书。坚持放管结合,对新进入建筑市场的企业加强指导和服务,对取得资质的企业实施动态核查。完善大连市建设市场综合管理平台功能,强化行业监督管理,逐步实现房屋建筑和市政工程施工、监理、勘察、设计单位,以及施工图审查等信息与全国建筑市场一体化平台、区市县建筑市场信用信息系统和市公共信用信息平台的对接,实现数据交换和信息共享。完善建设工程企业和注册人员信用的基础数据库和信用档案。完善房屋工程施工企业信用评价制度,逐步建立建设市场各方主体的信用评价系统,制定评价办法,并将评价结果通过“信用大连”等网站对外公示。健全建筑市场诚信激励和失信惩戒机制,加大对失信企业和失信黑名单企业的联合惩戒力度,严格市场清出制度,规范建筑市场秩序。(各区市县政府、先导区管委会,市发展改革委、市人社局、市建委、市交通局、市水务局、市港口口岸局按职责分工负责)
    三、大力发展新型建造方式和绿色建筑
    (十)全力推进装配式建筑和住宅全装修建设。坚持市场主导、政府推动、试点示范、逐步推广的原则,大力推广适合工业化生产的装配式混凝土建筑、钢结构建筑和现代木结构建筑。完善适应本市特点的装配式建筑制度、技术、生产和监管体系,形成适应装配式建筑发展的市场机制和发展环境。政府投资的学校、医院、保障性住房以及桥梁、综合管廊等工程项目原则上采用装配式建筑技术。非政府投资项目逐年提高装配式建筑比例。鼓励开发建设单位积极采用装配式建筑技术。已列入辽宁省装配式建筑生产企业名录的企业,或经考核满足生产基本条件、具有一定的装配施工能力的企业,可直接申请建筑工程施工总承包二级资质。鼓励外埠企业在我市承揽装配式建筑项目时,与我市装配式部品部件生产企业组成联合体。对装配式建筑示范工程、装配式建筑基地以及具有技术创新的预制构件生产企业,按相关规定给予财政和融资等方面的支持,符合条件的可以享受相关税收优惠政策。推行新建住宅产业化全装修,逐步提高新建住宅全装修比例。(各区市县政府、先导区管委会,市发展改革委、市经信委、市财政局、市规划局、市国土房屋局、市建委、市土地储备中心、市质监局、大连市税务局按职责分工负责)
    (十一)全面推广绿色建筑发展。提高绿色建筑在新建建筑中的比重,政府投资新建、改建、扩建的机关、学校、保障性住房和公益性建筑以及大型公共建筑要全面执行绿色建筑标准。将绿色建筑比例要求列入土地出让文件,力争到2020年底前,城镇绿色建筑占城镇新建建筑面积的比例达到50%。积极引导商业服务和房地产开发项目执行绿色建筑标准。推进绿色住宅小区建设。鼓励有条件的地区申报绿色生态示范区。健全绿色建筑标准体系和评价标识制度。鼓励企业研发、生产、推广应用绿色建材。(各区市县政府、先导区管委会,市发展改革委、市经信委、市财政局、市规划局、市国土房屋局、市建委、市土地储备中心、市质监局按职责分工负责)
    四、完善工程质量安全管控体系
    (十二)科学完善工程建设标准。发挥工程建设标准对提升建筑设计和质量安全水平的引领与约束作用,加大工程建设强制性标准的宣贯实施力度,建立完善标准执行反馈机制。适度提高安全、质量、性能、健康、节能等强制性要求。加快推进绿色建筑、建筑工业化和新农村建设领域等的基础标准及相关部品部件通用图集贯彻实施工作。鼓励具备相应能力的社会组织和企业,制定新技术、新工艺的团体标准和企业标准。(各区市县政府、先导区管委会,市建委、市质监局按职责分工负责)
    (十三)提升建筑设计水平。按照“适用、经济、绿色、美观”的建筑方针,突出建筑使用功能以及节能、节水、节地、节材和环保要求,提供功能适用、经济合理、安全可靠、技术先进、环境协调的建筑设计产品。健全适应建筑设计特点的招标投标制度,推行设计团队招标、设计方案招标等方式。探索建筑师负责制,鼓励建筑师设计创新,提升城市建筑设计品位。探索推行建设工程施工图数字化审查试点工作,提高审查质量和效率。(各区市县政府、先导区管委会,市发展改革委、市人社局、市规划局、市建委按职责分工负责)
    (十四)严格落实工程质量责任。加强工程质量监管,全面落实各方主体工程质量责任。特别要强化建设单位的首要责任和勘察、设计、施工单位的主体责任,建立健全建设工程质量责任追溯体系,加大责任追究力度。严格落实施工现场项目管理机构关键岗位人员配备及关键岗位人员到岗履职制度。完善工程质量检测制度,加强检测过程和检测行为监管。严厉打击出具虚假报告等行为,推行检测数据在线即时上传,保证检测数据真实可靠。(各区市县政府、先导区管委会,市建委、市交通局、市水务局、市港口口岸局按职责分工负责)
    (十五)强化工程施工安全管理。全面落实安全生产责任,建立健全安全生产制度,充分利用市场化、信息化手段辅助安全管理。加快推进施工现场标准化管理、安全风险管控和隐患排查治理体系建设。强化建筑施工安全专项治理,重点开展预防建筑起重机械、模板体系和深基坑工程等危险性较大工程及高坠事故专项治理工作,提升专业化管理水平,做到预案、责任、资金、时限和整改措施“五到位”。全面推进文明施工管理。落实安全教育培训主体责任,严格执行持证上岗制度。加大检查巡查力度,重点检查施工现场项目负责人带班、安全管理人员配备等情况,有效落实企业主体责任。(各区市县政府、先导区管委会,市建委、市交通局、市水务局、市港口口岸局按职责分工负责)
    (十六)全面提升监督管理水平。完善工程质量和安全生产规章制度,健全企业负责、政府监管、社会监督的工程质量安全保障体系。按照“属地监管与分级监管相结合,以属地监管为主”的原则,加强层级监督指导和督促检查,明确监管范围,落实监管责任。完善政府监管体系,重点加强对涉及公共安全的工程地基基础、主体结构等部位和竣工验收等环节的监督检查。政府可采取购买服务的方式,推进工程质量安全社会化服务体系建设。加强工程质量安全监管队伍建设,在机构编制、人员配备、监督执法装备、现场执法和应急救援车、监督执法经费、执法服装等各方面予以保障。推进工程质量安全标准化管理,健全各方主体质量安全管控机制。开展监理单位向政府报告质量安全监理情况的试点工作。加强工程质量安全监管执法检查,严肃事故查处和责任追究,将事故责任单位和责任人员在媒体曝光,并记入不良行为记录。(各区市县政府、先导区管委会,市财政局、市编委办、市建委、市交通局、市水务局、市港口口岸局按职责分工负责)
    五、提高从业人员素质
    (十七)加强人才队伍建设。改进人才培养方式,推进“产学研”相结合,加快培育建筑业专业人才和经营管理人才。完善符合行业特点的人才使用、流动、评价和激励机制,营造使优秀人才脱颖而出的制度环境。开展注册人员继续教育,不断提升注册人员的素质。建立政府引导、企业主导、社会参与的建筑工人岗前培训、岗位技能培训制度,加强工程现场管理人员和建筑工人的教育培训,全面提高从业人员的素质,实施建筑业技术工人职业技能鉴定制度。大力弘扬工匠精神,培养高素质建筑工人。(各区市县政府、先导区管委会,市人社局、市教育局、市建委、市交通局、市水务局、市港口口岸局按职责分工负责)
    (十八)改革建筑用工模式。扶持以作业为主的建筑业专业企业,实施公司化、专业化管理。鼓励建筑业企业建立稳定的骨干技术工人队伍,培养和吸收一定数量自有技术工人,促进建筑业农民工向技术工人转型,稳定和扩大建筑业农民工就业创业。施工单位与招用的建筑工人依法签订劳动合同,到2020年基本实现劳动合同全覆盖。人力资源和社会保障部门应加大监察力度,督促建筑施工企业与招用的建筑工人签订劳动合同,建立职工名册。强化施工现场建筑工人实名制管理,建立劳动计酬手册,健全用工和工资支付记录,明确用人单位对农民工的工资支付责任。(各区市县政府、先导区管委会,市人社局、市建委、市交通局、市水务局、市港口口岸局按职责分工负责)
    (十九)完善权益保障机制。建筑施工企业对招用的建筑工人工资支付负责,应按劳动合同约定按月将工资直接发放给建筑工人本人。按照“谁用工,谁负责”和“总承包单位负总责”的原则,落实企业工资支付责任。人力资源社会保障部门应当按照有关规定,将拖欠工资“黑名单”信息纳入当地和全国信用信息共享平台,由相关部门在各自职责范围内依法依规实施联合惩戒,在政府资金支持、政府采购、招投标、生产许可、资质审核、融资贷款、市场准入、评优评先等方面予以限制。对经人力资源和社会保障部门确认存在恶意拖欠工资行为的企业,情节严重的,由相关部门予以降低资质等级。建筑施工企业要不断改善建筑工人的工作环境,提升职业健康水平。(各区市县政府、先导区管委会,市人社局、市财政局、市建委、市交通局、市水务局、市港口口岸局、市金融局按职责分工负责)
    六、促进建筑业企业加快发展
    (二十)支持建筑业企业“走出去”开拓市场。为建筑业企业“走出去”扩展交流模式、提供咨询服务和便利。引导我市企业向公路、水利、市政、铁路、能源、轨道交通等“一带一路”重点投资领域拓展。鼓励我市建筑业企业加强与大型企业的合作,支持本地大企业结成战略联盟,发挥成员企业各自优势,共同承接大型项目。发展改革、商务、城乡建设、财政、税务、金融等部门要开展调研,为“走出去”的建筑业企业提供信息咨询、融资、财政、税务等方面的服务和政策支持。(各区市县政府、先导区管委会,市发展改革委、市财政局、市建委、市商务局、市交通局、市水务局、市港口口岸局、市金融局、大连市税务局、大连银监局按职责分工负责)
    (二十一)加强科技创新和研发应用。鼓励和支持企业加大科技创新投入,培养科技创新人才。加大工程建设领域新产品、新技术的推广应用,鼓励和支持有条件的建筑业企业发挥“产学研用”综合效应,组建高水平的集建筑设计、施工、运维于一体的创新平台,促使科技创新有效集聚。加快推进建筑信息模型(BIM)技术在规划、勘察、设计、施工和运营维护全过程的集成应用,实现工程建设项目全生命周期数据共享和信息化管理,为项目方案优化和科学决策提供依据,促进建筑业提质增效。(各区市县政府、先导区管委会,市经信委、市建委、市规划局、市科技局按职责分工负责)
    七、深化建筑业“放管服”改革
    (二十二)深化简政放权改革。深入开展行政审批事项清理工作,着力推进行政审批事项的调整,凡法律法规修改或国务院、省政府明文规定下放、取消和调整的职权,应及时承接、取消和调整。简化优化服务流程,规范行政审批事项申请材料、审批条件、办理时限,制定行政审批手册,取消不合理的证明材料和前置条件。推行“互联网+政务服务”模式,创新申请、受理、办理等网上服务方式,逐步提升行政审批智能化水平。不断优化施工图审查、招投标、施工许可、竣工验收等项目审批业务流程,进一步减少审批环节,提高审批效率。全面放开建筑市场,打破区域市场准入壁垒,严禁擅自设立或变相设立审批、备案事项。(各区市县政府、先导区管委会,市编委办、市发展改革委、市建委、市交通局、市水务局、市港口口岸局按职责分工负责)
    (二十三)扶持建筑业企业发展壮大。进一步发挥企业主体作用,引导企业建立现代企业管理制度,提高资质等级,拓展经营范围。加大资质扶持力度,引导施工总承包企业扩大承包范围,增项交通、水利、核电、港口、通信等资质;支持专业承包企业提高资质等级。引导和鼓励企业通过兼并重组、股权置换等方式组建大型企业集团,发挥大企业在行业中的引领示范作用。支持建筑业企业积极申报省级重点企业名录。获得省级重点扶持的企业,优先参与市内国有资金投资(以国有资金投资为主)的重点工程、大型工程项目投标;投标时不再进行资格预审,减半收取投标保证金,类似业绩不作否定条件,同等条件优先中标。依法实行邀请招标的项目应优先向具有相应资质的重点扶持企业发出邀请书,同等条件优先发包给省级重点扶持企业。支持有条件的建筑业企业积极参与政府和社会资本合作(PPP)、工程总承包项目建设,特别在轨道交通、地下管廊、海绵城市建设、棚户区改造等方面取得突破。市内具备条件的重大项目,特别是轨道交通等大型基础设施项目,要选取1—2个标段作为试点,面向重点扶持企业与具备相应承包能力的中央企业、国有企业组成的联合体招标。积极支持中央企业、大型外埠企业到大连市落户,实施本地化经营,充分发挥资金、技术、人才优势,带动和促进本市企业共同发展。(各区市县政府、先导区管委会,市建委、市工商局、市交通局、市水务局、市港口口岸局、大连地铁集团按职责分工负责)
    (二十四)放宽小型项目负责人任职限制和规范建造师管理。原则上对于同一县区的单项合同额200万元以下的项目,注册建造师(含临时建造师)可在2—3个项目中兼职,但同时应设置由施工员担任的项目副经理,协助项目负责人做好项目管理工作。对于企业中标后“锁证”的注册建造师(含临时建造师),施工总承包项目经建设单位组织的验收合格后即应“解锁”,专业分包工程经建设单位或施工总承包企业验收合格后即应“解锁”,不得要求竣工验收备案后再“解锁”。对因故不能按期开工超过6个月,施工许可证失效的,应予以及时“解锁”。(各区市县政府、先导区管委会,市建委、市交通局、市水务局、市港口口岸局按职责分工负责)
    (二十五)加大财政、金融和税务支持力度。综合发挥各类金融工具作用,金融机构要加大对有实力、信誉好的建筑业企业的资金信贷支持力度,合理确定贷款利率水平,严禁在存贷款利率以外违规收取费用或附加不合理条件。对于符合信贷政策和贷款条件的建筑业企业在市内外承接政府投资(含政府投资占主体)项目,金融机构可在政策允许、风险可控、商业可持续的前提下提供相关金融服务。鼓励银企合作,进一步拓展建筑业企业的融资渠道。积极做好建筑业营改增工作,税务部门要加强调查研究和跟踪分析,贯彻落实相关政策,实现营改增平稳过渡。鼓励跨地区经营的本地建筑企业正确核算并在本地缴纳企业所得税,鼓励建筑企业完善个人收入核算,并采取查账征收的方式申报缴纳个人所得税。(各区市县政府、先导区管委会,市财政局、市建委、市金融局、大连市税务局、大连银监局按职责分工负责)
    各级政府、市政府各有关部门要高度重视建筑业发展工作,把推进建筑业持续健康发展列入重要议事日程。加强领导,明确责任,统筹安排,增强和促进部门之间的协调,及时研究解决影响建筑业发展的重大问题,加大政策扶持力度,不断完善相关法规制度,推进各项制度措施落实,切实减轻企业负担,做好综合服务,促进全市建筑业持续健康发展。

大连市人民政府办公厅       
2018年6月8日